:日本福岛核事故七周年反思:中国《核安全法》关键责任缺失问题需引起重视

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《核安全法》赋予核设施营运单位承担不起的核安全责任,是对核设施营运单位本应承担责任份量的虚化。

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华夏能源网/王枫

日本福岛核事故以来,核能行业一直努力采用更高的安全标准来应对事故风险(特别是管理者懈怠而导致的人祸风险)。国际原子能机构及各国核安全监管机构更加重视领导力对确保安全的核心作用,出台了一系列强化核安全领导责任的法律法规。

2018年1月1日起施行的中国首部核安全法,也被广泛寄希望于通过法律制度措施,来确保中国核安全的实际运行。在此之前,由于机构设置和管理体制变化,牵涉部门多、涉及面广,中国虽然是世界上在建核电规模最大的国家,而统领我国核安全管理的高层级立法缺位了近三十年。

《核安全法》是最高层次的国家法律,是由全国人大常委会批准,以国家主席令发布的。《核安全法》的法律功能和地位,不同于之前颁布施行的有关核安全的法律,如《中华人民共和国放射性污染防治法》。由于不能等同于一般环境污染管理责任,核安全责任一旦失职后果极端严重,因此针对不同责任主体的法律责任界定必须更为确切、更为严格。

一、核设施营运单位安全责任虚化。

《核安全法》第五条规定,核设施营运单位对核安全负全面责任,为核设施营运单位提供设备、工程以及服务等的单位,应当负相应责任。

在核能事业整个链条中,核设施营运单位在直接操作反应堆的环节上,应当对核设施、核材料、从业人员和公众以及环境安全承担全面责任。但是,核设施营运单位的经营行为没有全面覆盖核能事业的所有环节,不同责任主体根据核能事业不同阶段的角色,分别承担不同的职能和责任。核设施营运单位是核安全相关多个责任主体中的一个,不具备对核安全负全面责任的责任基础。

此外,核设施营运单位受核电集团隶属关系的影响,在人权、财权或事权方面如果不是全权独立,核设施营运单位更加不具有对核安全负全面责任的责任能力。我国近年来超常规发展核电而形成的人才稀释、能力欠缺、制度落后的体制性安全隐患,已经很大程度损伤了企业层面核安全责任的基础能力。

《核安全法》赋予核设施营运单位承担不起的核安全责任,是对核设施营运单位本应承担责任份量的虚化。

二、国务院核安全监督管理部门责任弱化。

紧跟企业核安全责任,核安全法第六条规定,国务院核安全监督管理部门负责核安全的监督管理。

核安全是国家安全的重要组成部分,监管核安全是一项国家责任。基于核能发展规划、核能工业管理及核安全统筹协调职能分散在不同部门的现状,《核安全法》没有明确如何突破多头管理、职能分散的体制约束,赋予核安全监督管理部门有效履行国家责任所必需的行政权力。

不同国家国情有别,监管体制不同,但核安全监管一体化的客观需求是一致的。核安全法无论如何不能因体制制约,牺牲掉核安全监督管理部门应有的独立、权威、专业的法律地位,弱化核安全监督管理部门应有的担当和责任。

以信息公开为例,第六十三条规定国务院核安全监督管理部门应当依法公开与核安全有关的行政许可,以及核安全有关活动的安全监督检查报告、总体安全状况、辐射环境质量和核事故等信息。本条款公开信息的内容里面,没有对核设施运行事件信息公开的法律要求。不仅如此,从2016年12月17日至今(2018年3月11日)15个多月,国家核安全局官网经验反馈栏目停止了对核设施运行事件的对外公布。

运行事件公开是国际原子能机构(IAEA)和世界核电运营者协会(WANO)在相关安全标准中鼓励的经验共享方式,信息公开可促进充分交流、防范风险、杜绝隐患从而提振公众信任。运行事件不在核安全法依法公开的核安全信息之内,实际是弱化了核安全监督管理部门对公众知情权承担的责任份量。

三、国家层面核能主管部门的领导责任缺失。

目前,在核安全法中仅规定了核设施营运单位及建设单位对核安全的责任,以及明确了核安全监督管理部门的安全监管责任,却对国家层面的核能发展管理部门、核能工业管理部门、核安全统筹协调管理部门只界定了职能,而没有进一步明确责任。

例如,核安全法第六条中规定,国务院核工业主管部门、能源主管部门和其他有关部门在各自职责范围内负责有关的核安全管理工作。国家建立核安全工作协调机制,统筹协调有关部门推进相关工作。这样的职能界定,不足以在法律功能和定位上明确顶层核能发展管理部门、核能工业管理部门以及核安全统筹协调部门的法律责任。

又如,核安全法第八条规定,国务院有关部门按照职责分工制定核安全标准。但是,核安全法没有说明到底是什么部门,没有定义各个相关部门之间的职能分工和责任关系。

习近平总书记多次强调,各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任,全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。核安全立法同样需要瞄准“关键少数”,明确国家核能主管部门应当承担的领导责任。

事实上,从国际先进经验来看,都同上述要求有着高度的一致性。国际原子能机构对政府、法律和监管构架的安全要求是:在有若干部门都对核安全负责任的情况下,政府必须有效协调和规定他们的监管职责,在相关立法中明确划分权利与义务,并确保各机构之间进行有效的交流,以避免任何疏漏或不适当的重复(IAEA《安全标准丛书》基本安全要求第一部分,2010年出版)。

由此可见,责任明确是党依法治国、依法治核的基本原则。核安全立法对关键责任主体——国家核能主管部门的领导责任缺位,不仅有悖于国际原子能机构安全基本原则的精神,更加不符合党依法治国的权责法定基本原则。

诚如人大常委会所强调的,核安全法的核心是严:确保万无一失。我国核安全法必须遵循党依法治国的基本原则,围绕政府与企业之间多个责任主体,严格界定权责,清晰界定各个责任主体的法律责任,尤其不能漏掉“关键少数”——国家核能领导部门的法律责任,为核安全法实施细则进一步界定关键岗位领导责任奠定法律基础。

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